20 anos depois de uma foto-símbolo da desigualdade: o que mudou no desenvolvimento urbano do país?

A foto da desigualdade

Em 2004, a fotografia registrada pelo fotógrafo Tuca Vieira consolidou-se como um dos principais símbolos da desigualdade urbana no Brasil. A imagem ganhou projeção nacional, foi amplamente reproduzida em livros didáticos de Geografia e passou a sintetizar, de forma contundente, o debate sobre a desigualdade social e as contradições estruturais que moldam o desenvolvimento urbano brasileiro.

No mesmo enquadramento da foto, revela-se o contraste radical entre Paraisópolis e o Morumbi, ambos em São Paulo. De um lado, a ocupação densa e autoconstruída, marcada pela precariedade histórica de infraestrutura; de outro, o Edifício Penthouse, erguido na década de 1980, com unidades de aproximadamente 400 m², alto padrão e piscinas privativas suspensas, símbolo da verticalização de luxo e da exclusividade territorial.

Duas realidades separadas por um muro; físico e simbólico.

Passadas duas décadas, a pergunta permanece atual: o que mudou no desenvolvimento urbano brasileiro desde então?

Urbanização de favelas: avanços técnicos, limites estruturais

Do ponto de vista técnico-institucional, houve avanço relevante na abordagem dos assentamentos precários, especialmente a partir dos anos 2000, com a consolidação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC – Urbanização de Favelas). A política passou a priorizar intervenções integradas, combinando infraestrutura, reassentamento pontual e implantação de equipamentos públicos.

Em São Paulo, Paraisópolis tornou-se um dos exemplos mais emblemáticos desse ciclo. Maior favela do município, localizada em área central valorizada, o território recebeu investimentos voltados à qualificação urbana e mitigação de riscos, entre eles:

• ampliação de redes de abastecimento de água, coleta de esgoto e sistemas de drenagem;

• obras de contenção e estabilização geotécnica em áreas sujeitas a deslizamentos;

• abertura e readequação viária para garantir circulação interna e acesso de serviços públicos e de emergência;

• construção de unidades habitacionais destinadas ao reassentamento de famílias removidas de áreas de risco;

• implantação e ampliação de equipamentos públicos, como escolas, unidades de saúde e equipamentos esportivos;

• instalação da ETEC de Paraisópolis, ampliando a oferta de educação técnica no próprio território.

  
  

Essas ações foram conduzidas principalmente pela Prefeitura de São Paulo, com financiamento federal no âmbito do PAC, e seguiram uma diretriz distinta das políticas predominantes nas décadas anteriores: priorizar a permanência da população na área, evitando remoções em massa para regiões periféricas desconectadas da infraestrutura urbana consolidada.

Contudo, os limites estruturais permanecem evidentes. Paraisópolis continua apresentando alta densidade construtiva, verticalização informal e déficit histórico de áreas livres e espaços públicos qualificados. A vulnerabilidade socioeconômica também não se resolve exclusivamente com obras de infraestrutura. A urbanização física melhora condições materiais, mas não altera, por si só, as dinâmicas de renda, emprego e acesso a oportunidades que sustentam a desigualdade urbana.

Em escala nacional, o cenário revela tensão semelhante. Embora tenha havido ampliação de investimentos em urbanização e habitação, parte significativa da produção habitacional ocorreu em áreas periféricas, reforçando a lógica de expansão horizontal e dependência de longos deslocamentos diários. A integração entre política habitacional, mobilidade, desenvolvimento econômico e uso do solo ainda é um desafio recorrente.

Assim, o caso de Paraisópolis ilustra um ponto central: o Brasil acumulou conhecimento técnico e instrumentos institucionais mais sofisticados para enfrentar desafios urbanos. No entanto, a superação da desigualdade territorial exige mais do que infraestrutura, demanda políticas articuladas, continuidade administrativa e enfrentamento das estruturas econômicas que produzem e reproduzem a segregação socioespacial.

Instrumentos urbanísticos, mobilidade e desafios territoriais

A consolidação do Estatuto da Cidade representou um dos marcos mais relevantes da política urbana brasileira nas últimas décadas. Ao regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, a lei estruturou um conjunto de instrumentos voltados à função social da propriedade e ao enfrentamento da retenção especulativa da terra urbana.

Entre esses instrumentos estão as ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), o IPTU progressivo no tempo, o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios e a outorga onerosa do direito de construir. Em conjunto, eles oferecem base jurídica para:

• destinar áreas bem localizadas à habitação de interesse social;

• induzir o aproveitamento de terrenos ociosos ou subutilizados;

• equilibrar interesses privados e coletivos na produção da cidade.

Em tese, trata-se de um arcabouço robusto para promover maior justiça espacial e reduzir desigualdades territoriais. Na prática, contudo, sua aplicação é heterogênea. Muitos municípios enfrentam limitações técnicas, fragilidade institucional e descontinuidade administrativa. Além disso, a implementação desses instrumentos frequentemente envolve disputas fundiárias complexas e resistência de setores econômicos consolidados, o que exige decisão política consistente e capacidade de gestão.

Paralelamente, avançou o debate sobre mobilidade sustentável e adensamento orientado ao transporte. Planos diretores mais recentes passaram a incorporar o conceito de cidade compacta, articulando uso do solo e sistemas estruturantes de transporte coletivo, como corredores de ônibus e VLTs. A lógica é clara: concentrar moradia e atividades próximas a eixos de mobilidade reduz deslocamentos, amplia acesso a oportunidades e racionaliza investimentos públicos.

No entanto, a requalificação urbana e a melhoria da infraestrutura frequentemente geram valorização imobiliária significativa. Sem mecanismos eficazes de permanência o resultado pode ser a expulsão indireta de moradores de baixa renda, fenômeno associado à gentrificação.

Em meados dos anos 2000, parte dessa área foi oficialmente classificada como Zona Especial de Interesse Social, o que determina parâmetros urbanos específicos para assentamentos de baixa renda, inclusive prioridades para habitação de interesse social e regularização fundiária.

A diferença entre zonas de uso residencial tradicional, com limites mais restritos de altura e densidade e zonas especiais voltadas à habitação de interesse social contribuiu para manter, ao longo do tempo, uma fronteira física e normativa entre os padrões urbanísticos que moldam áreas como Morumbi e a forma como Paraisópolis foi ocupada e regularizada. Essa configuração jurídica do território não explica por si só toda a desigualdade, mas ajuda a compreender por que certos padrões de construção mais verticalizados e com maior valor de mercado se consolidaram em quadras bem-situadas, enquanto a ocupação popular se deu de forma densa e informal em áreas contíguas, muitas vezes sem acesso pleno a equipamentos urbanos desde muito cedo.

Assim, os instrumentos urbanísticos e as políticas de mobilidade revelam uma tensão central do desenvolvimento urbano contemporâneo no Brasil: há ferramentas legais e conceituais para induzir cidades mais inclusivas e compactas, mas sua efetividade depende da articulação entre regulação fundiária, política habitacional e controle dos efeitos da valorização imobiliária. Sem essa integração, o risco é que a qualificação do território reproduza sob novas formas a mesma lógica histórica de exclusão.

Desenvolvimento urbano como pacto coletivo

Em termos normativos e técnicos, o Brasil avançou. Há mais instrumentos, mais conhecimento acumulado, mais experiências exitosas. A agenda urbana é mais sofisticada.

Contudo, a desigualdade territorial persiste como traço estruturante. A fotografia de 2004 não perdeu atualidade porque o problema nunca foi apenas urbanístico, é também econômico, político e social.

O muro que separa territórios como Paraisópolis e Morumbi não é apenas concreto: é resultado de décadas de produção desigual do espaço.

Se há uma lição nesses mais de 20 anos que nos separam daquela foto dos livros de geografia, é que desenvolvimento urbano não pode ser reduzido apenas a implementação de normativas e planos reguladores. Ele exige:

• articulação entre políticas habitacionais, mobilidade e meio ambiente;

• instrumentos legais aplicados com efetividade;

• participação comunitária real;

• compromisso com permanência e equidade.

Mais do que reduzir distâncias físicas, o desafio é reduzir distâncias de oportunidade.

A imagem de 2004 permanece como alerta mas também como convocação. O futuro das cidades brasileiras dependerá menos de muros e mais de pontes: institucionais, sociais e territoriais.

FONTES

VIEIRA, Tuca. Fotografia Paraisópolis e Morumbi (2004). Registro fotográfico amplamente reproduzido em veículos nacionais e internacionais.

BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Estatuto da Cidade. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece diretrizes gerais da política urbana.

IBGE – INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Censo Demográfico 2010. Aglomerados Subnormais: primeiros resultados. Rio de Janeiro: IBGE, 2011.IBGE – INSTITUTO

BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Censo Demográfico 2022. Resultados preliminares sobre características dos domicílios e da população.

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Déficit Habitacional no Brasil. Relatórios anuais e estudos técnicos sobre déficit e inadequação habitacional.

ONU-HABITAT. World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities. Relatório global sobre desigualdade, urbanização e desenvolvimento sustentável.